Wie Kriege endeten
Das Abkommen von Dayton
Drei Wochen abgeschirmt auf einem Luftwaffenstützpunkt, und am Ende stand nicht nur ein Waffenstillstand, sondern die Verfassung eines Staates
In Zahlen
21
Tage Verhandlung
abgeschirmt auf einem Luftwaffenstützpunkt
11
Anhänge
einer davon ist die Verfassung des Staates
30
Jahre ohne neuen Krieg
seit Dezember 1995
- Zeitraum
- November bis Dezember 1995
- Ort
- Dayton, Ohio, und Paris
- Beteiligte
- Bosnien und Herzegowina, Kroatien und Serbien, vermittelt von den Vereinigten Staaten unter Beteiligung der Europäischen Union und Russlands
- Ergebnis
- Ein Rahmenabkommen mit elf Anhängen, paraphiert am 21. November 1995 und unterzeichnet am 14. Dezember 1995 in Paris
Was war das Abkommen von Dayton?
Das Allgemeine Rahmenabkommen für den Frieden in Bosnien und Herzegowina beendete den Krieg, der seit April 1992 andauerte. Verhandelt wurde vom 1. bis 21. November 1995 auf einem Luftwaffenstützpunkt in Dayton, Ohio, unterzeichnet wurde am 14. Dezember 1995 in Paris.
Am Tisch saßen die Präsidenten Bosnien und Herzegowinas, Kroatiens und Serbiens. Die Vermittlung lag bei den Vereinigten Staaten, unter Beteiligung der Europäischen Union und Russlands.
Das Abkommen ist mehr als ein Friedensschluss. Zu ihm gehören elf Anhänge, die vom Rückzug der Truppen über Wahlen und Flüchtlingsrückkehr bis zur Polizeireform reichen. Anhang 4 ist die Verfassung des Staates. Ein Staat erhielt damit seine Grundordnung als Bestandteil eines völkerrechtlichen Vertrags.
Wer verhandelte, und unter welchen Bedingungen?
Der Ort war Teil des Verfahrens. Ein abgeschirmter Militärstützpunkt in den Vereinigten Staaten hielt die Delegationen drei Wochen lang zusammen, ohne Presse und ohne die Möglichkeit, Verhandlungen durch Abreise zu beenden. Dieselbe Technik hatte 1978 in Camp David funktioniert.
Die Bevölkerung des Landes, über dessen Ordnung verhandelt wurde, war an den Gesprächen nicht beteiligt, und über das Ergebnis wurde nicht abgestimmt. Das ist der deutlichste Unterschied zum Karfreitagsabkommen drei Jahre später, das durch zwei Referenden bestätigt wurde.
Möglich wurden die Gespräche durch eine veränderte Lage im Sommer und Herbst 1995, darunter der Völkermord von Srebrenica im Juli, der die internationale Haltung zum Krieg grundlegend verschob, und einen Waffenstillstand im Oktober.
Was wurde beschlossen?
Bosnien und Herzegowina bleibt ein Staat in seinen Grenzen, besteht aber aus zwei Gebietseinheiten: der Föderation Bosnien und Herzegowina mit etwa 51 Prozent der Fläche und der Republika Srpska mit etwa 49 Prozent. Beide haben eigene Regierungen, Parlamente und Polizei.
Auf der Ebene des Gesamtstaats stehen ein dreiköpfiges Staatspräsidium und ein Parlament, in dem die Sitze nach Zugehörigkeit zu drei konstituierenden Völkern verteilt sind. Dazu kommt ein Hoher Repräsentant der internationalen Gemeinschaft, der die zivile Umsetzung überwacht und dabei weitreichende Befugnisse hat.
Militärisch sicherte eine internationale Truppe von rund 60.000 Soldaten die Trennung der Verbände und den Rückzug hinter die vereinbarten Linien. Diese Aufgabe war innerhalb weniger Monate erfüllt, die zivile Umsetzung dagegen dauert an.
Wie lange hielt der Frieden?
Seit dreißig Jahren. Der Krieg ist nicht zurückgekehrt, und daran gemessen hat das Abkommen sein erstes Ziel erreicht: Es hat das Töten beendet.
Das zweite Ziel, ein funktionsfähiger gemeinsamer Staat, ist schwieriger zu beurteilen. Die Ordnung, die das Töten beendete, schrieb die Trennung entlang derselben Linien fest, um die gekämpft worden war. Entscheidungen auf Gesamtstaatsebene setzen die Zustimmung aller drei Seiten voraus, was Blockaden zur Normalform der Politik macht.
Dass das Amt des Hohen Repräsentanten drei Jahrzehnte nach dem Vertrag weiter besteht, ist der nüchternste Befund über diese Konstruktion. Sie trägt den Frieden und hat sich bislang nicht selbst überflüssig gemacht.
Was lässt sich daraus lernen?
Dayton beendete einen Krieg, in dem alle vorherigen Vermittlungsversuche gescheitert waren. Dass es gelang, hing an drei Dingen: einer veränderten militärischen Lage, einem abgeschirmten Ort und einem Vermittler mit eigenen Mitteln. Keines davon war ein Textproblem.
Der zweite Befund ist unbequem. Eine Ordnung, die entlang der Konfliktlinien gebaut wird, macht diese Linien dauerhaft. Wer die Zugehörigkeit zu einer Gruppe zur Voraussetzung politischer Ämter macht, hält die Einteilung am Leben, aus der der Konflikt entstand.
Für die Praxis heißt das nicht, dass Dayton falsch war. Es heißt, dass ein Abkommen zwei Uhren hat. Die eine misst, ob die Gewalt endet, die andere, ob eine Gesellschaft ohne den Vertrag auskommt. Die zweite läuft langsamer, und sie wird beim Unterzeichnen selten mitgelesen.
Was daraus folgt
Ein Abkommen kann einen Krieg beenden und zugleich die Trennung festschreiben, die ihn ausgelöst hat. Beides steht in demselben Text.
Quellen
Der Verlauf
- April 1992In Bosnien und Herzegowina beginnt der Krieg. Er dauert dreieinhalb Jahre und kostet rund 100.000 Menschen das Leben.
- Juli 1995Der Völkermord von Srebrenica verändert die internationale Haltung zum Krieg grundlegend.
- Oktober 1995Ein Waffenstillstand tritt in Kraft und schafft die Voraussetzung dafür, dass überhaupt verhandelt werden kann.
- 1. November 1995Die Gespräche auf der Wright-Patterson Air Force Base in Dayton beginnen. Die Delegationen sind vom Gelände praktisch nicht zu entfernen.
- 21. November 1995Nach drei Wochen wird das Abkommen paraphiert. Es umfasst ein Rahmenabkommen und elf Anhänge.
- 14. Dezember 1995Die förmliche Unterzeichnung findet in Paris statt. Eine internationale Truppe von rund 60.000 Soldaten sichert die Umsetzung.
- Seit 1996Ein Hoher Repräsentant überwacht die zivile Umsetzung. Das Amt besteht bis heute, was über die Dauerhaftigkeit der Konstruktion mehr sagt als jeder Kommentar.
Weiter in dieser Reihe
- Das KarfreitagsabkommenJuni 1996 bis Mai 1998Nach drei Jahrzehnten Gewalt einigten sich zwei Regierungen und acht Parteien auf eine Ordnung, über die anschließend die Bevölkerung abstimmte
- Das Abkommen von Camp DavidSeptember 1978 bis März 1979Dreizehn Tage ohne Öffentlichkeit, ein Vermittler, der die Beteiligten nicht gehen ließ, und am Ende der erste Frieden zwischen Israel und einem arabischen Staat
Von der Geschichte zur eigenen Mission
Jeder dieser Verträge war das Werk von Menschen, die es für machbar hielten. Dieselbe Haltung braucht es im Kleinen: in einer Nachbarschaft, einer Schule, einem Verein.
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